作者：余飞

来源：城市财经（ID：City-Finance)

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省会分权，开始了

“十五五”期间，首份针对省域副中心的发展文件，终于公布了。

7月17日召开的湖南省委全面深化改革委员会会议，审议通过了《关于支持岳阳市、衡阳市加快建设省域副中心城市的若干政策措施》。

早在2020年，湖南省就确立了岳阳、衡阳的省域副中心城市地位，

2021年发布了湖南省首份省域副中心文件《支持岳阳市加快建设省域副中心城市的意见》和《支持衡阳市加快建设省域副中心城市的意见》。

当时的文件中明确提到：

岳阳：到2025年，省域副中心城市基本建成，地区生产总值突破6000亿元。

衡阳：到2025年，省域副中心城市基本建成，地区生产总值达到5500亿元。

2025年年末，岳阳GDP为5386.88亿元，衡阳GDP为4689.55亿元。两个城市的发展目标，均未实现。

这一次，湖南加大了支持力度。

这次审议通过的《政策措施》，共10条措施，将在放权赋能、产业科创、畅通开放通道、增强城市承载能力等方面，为两市争取政策资源支持。

《政策措施》尤其提到，将在财政支持、土地供给等方面为两大省域副中心城市建设提供要素保障。

此次湖南省抢先发布省域副中心支持文件，背后的原因有二：

第一，执行顶层设计的战略。

去年8月份国务院发布了《关于推动城市高质量发展的意见》，明确提到：

推动有条件的省份培育发展省域副中心城市。

推动省域副中心城市发展，这是2020年以来的一个新变局，也是从那时以来中央不断强调的城市发展新方向。

2020年，求是杂志发表的《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》首次提到：

中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

这一论述为省域副中心城市建设提供了根本遵循。

2024年4月份，中央在重庆召开的顶级规格的新时代推动西部大开发座谈会上，发布了14条建议，其中一条便是：

发展壮大一批省域副中心城市。

三次表述有了明确改变，前两次基本都特指中西部地区，现在没有了这个前缀，覆盖面更大。

意味着，未来全国范围内将诞生更多的新的省域副中心城市。

第二，湖南省面临诸多发展困境。

这几年，湖南省无论人口还是经济，都面临着困境。

人口方面，湖南省人口已经连续五年下降，五年合计减少153.39万人。而且2024年湖南省常住人口减少规模南方省份第一，2025年全国第一。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

经济方面，去年湖南省GDP增速4.8%，跑输全国。

今年一季度增速只有3%，低于全国平均增速2个百分点。今年上半年，湖南省GDP增速降至2.7%，依旧低于全国平均增速2个百分点。

02

为何是岳阳、衡阳

加强对省域副中心城市的支持，根本目的之一，就是为了缓解湖南当下所遭遇到的经济、人口困局。

关键问题来了，既然要加强对岳阳、衡阳的支持，对于湖南而言，那必须就得减弱对省会长沙的支持，尤其是其提到的对岳阳、衡阳的财政支持。

那么，这就意味着要分省会的权。

推动省域副中心城市发展，本质就是分省会的权。因为一个省的产业资源有限，政策资源也有限，既然要推动副中心发展，一定程度上会弱化省会的红利。

省会与普通地级市之间，本来就存在着一定程度上的零和博弈。

但关键问题是，不久前长沙召开的会议上，还在继续强调要进一步提升省会首位度。

这里是否存在矛盾？

其实并不矛盾，因为做强岳阳、衡阳的最终目的，仍然是为了维护长沙的能量场。

正如湖南日报所提到的：

岳阳与衡阳，一北一南，正以各自的不可替代性，共同撑起湖南“一核两副”的战略构想。

今年年初，湖北省也提出：

湖北要摆脱过去的一城独大、单极发展模式，开始多极布局，重仓“武汉-襄阳-宜昌”黄金三角。

这也并非是要削弱武汉。

本号在当时的分析文章中就强调过，湖北走出一城独大，是要破解“独”而非“大”。

也即破解对武汉的单极依赖，形成多极发展，并非是要削弱武汉，而是要给武汉找得力助手。

事实上，无论是从产业布局、交通规划还是顶层设计，湖北的首要发展目标，依旧是武汉。

所谓的“重仓金三角”，其目的也是为了更好地做强做优武汉，最终实现全省能级跃迁。

湖南的最终目的，也同样如此。

事实上，本号早就强调过，对于内陆地区而言，必须强省会到底。

因为改革开放以来，沿海作为对接世界的第一线，思想率先解放，产业率先崛起，而中西部则要慢一拍乃至两拍。

产业崛起的沿海，疯狂吸引内陆人口。内陆地区为了抵御这种虹吸，只有将有限的政策、资源倾斜给省会或首府，壮大省会与首府，才能对冲这种虹吸。

对于内陆地区而言，必须强省会可以总结出两个核心理由：

一个省，必须要有一个超级能打的城市，才能凝聚全省，才能留住人口，甚至虹吸外省人口。

一个省，只有拥有能打的省会，才能参与顶级城市的各种政策、产业资源瓜分，否则上桌的机会都没有。

广州、成都、武汉、杭州、南京，这些排名位居前列的省会，无一不在吸附外省人口，无一不在瓜分来自顶层设计的各种政策、资源、产业。

以武汉来说，本号强调过，2025年湖北成为中部六省中唯一人口净流入的省，核心原因在于拥有武汉这样一个在中部几乎“断层领先”的中心城市，它既能吸附本省人口，也能吸附周边人口。

制图：城市财经；数据：各省统计局

长沙，已经很强，人口超千万，GDP超万亿，但相比于头部省会与头部强城相比，略显外强中干。

比如更能衡量一个城市发展实力的资金总量，长沙排不进Top15，比郑州、合肥都要低。

比如个税，排名更低，位居全国第19位。

比如工业营收，2023年只有9559.8亿元（2024年数据与2025年数据尚未公布），不到杭州2.3万亿（2025年数据）的一半，只有成都1.79万亿（2025年数据）的一半，与武汉的1.58万亿、合肥的1.47万亿都相差甚远。

长沙这些年过度迷失在了网红形象塑造上，忽略了城市发展的本质是产业。

看看如今风生水起的深圳、苏州、杭州、武汉、合肥，哪一个背后不是依靠强悍的产业。

长沙目前的工业，依旧过度依赖工程机械等传统工业，在新兴产业上缺乏抓手，这是长沙需要警惕的一件事。

工程机械、娱乐消费、网红经济，的确让长沙活得很有存在感。可一个城市，终究不能只靠呼啸而过的“流量”撑起未来。

流量可以制造热闹，却很难沉淀真正的城市竞争力。

年轻人会因为一杯奶茶、一条步行街、一场烟火气来到长沙，但高端人才、资本、科技企业，最终看的还是产业链、创新能力与高收入岗位。

今天中国城市竞争，已经进入了“硬科技时代”。

谁能在芯片、生物医药、人工智能、精密仪器、高端制造上抢到船票，谁才能真正坐稳下一轮增长周期。

而长沙的问题恰恰在于：它很容易让人觉得“过得不错”，却还没有建立起足够强的新产业想象力。

所以，对于还不够强的长沙，湖南依旧需要全力托举才行。

选择壮大岳阳、衡阳的目的，就是为长沙的壮大，增加两个得力帮手。

另一个关键问题来了，为何是岳阳与衡阳？

岳阳很好理解，综合实力位居湖南第二，而且岳阳曾经是湖南的中心。

湖南的平原主要集中在洞庭湖一带，所以早期的湖南，核心在洞庭湖，在岳阳与常德。

岳阳扼守长江与洞庭湖入口，相当于湖南“北大门”；常德则控制沅水流域，是湘西物资进入洞庭湖平原的枢纽。

古代农业时代，决定一个地方地位的，首先是粮食产量。

湖南西北部的洞庭湖平原，水网密布、土地肥沃，是整个湖南最早大规模开发的区域之一。尤其汉唐时期，湖南人口主要集中在湘北。

那么按照这个逻辑，既然选择了岳阳，另一个该选择常德才是，毕竟常德GDP位居湖南第三，且又处在洞庭湖平原，为何舍常德而选择GDP位居第四的衡阳？

这主要是从南北都需要带动的角度考虑的。

北边已经有岳阳，南边也需要一个，南边从实力角度来看，非衡阳莫属。

此外，衡阳恰好处在湘中通往湘南、连接两广的咽喉要道，是国家综合交通枢纽城市。

更重要的是，衡阳紧邻粤港澳大湾区，是沿海产业内移的前沿阵地，充当着湖南对接沿海开放经济带的“先行官”。

选择衡阳作为省域副中心，能有效承接长株潭辐射，并向南传导、带动整个湘南板块。

03

并非所有地区都适合搞省域副中心

恰如我上面所说，搞省域副中心，必然会影响省会的利益。

对于省会已经壮大到一定程度的地区而言，影响还能接受，但对于省会本身就不强的地区而言，则需要审慎。

强省会战略有其独特的时代优势，当一个省经济偏弱的时候，以强省会模式推动省会与首府率先崛起，通过省会与首府的壮大，争取到更好的资源，带动全省发展。

但当一个省的经济体量达到一定规模之后，双核心乃至多核心共同带动才是王道。

君不见东南沿海经济强省，无一例外都是双核乃至三核。

广东有广深双核，还有佛山、东莞两大万亿级别城市助攻。江苏更是如此，13个城市号称十三太保，江苏省内无弱市。浙江有杭州、宁波双核。山东有青岛、济南组成的双核。福建有福州、厦门、泉州三核心。

这些优秀的成功案例在前，河南、湖北、湖南、四川、陕西等已经成长起来的大省，也到了该双核的时候。

适当帮扶一下省域副中心，有利于全省全面发展，但也只能适度帮扶。

但在潮流之下，很多省会还没有成长起来的地区，也在跟风发展省域副中心。

前几年，一批省域副中心城市不断诞生。

制图：城市财经；资料来源：政府文件与媒体报道梳理

其中如广西、云南、甘肃、山西、贵州、江西、吉林等。

这些省与自治区的省会与首府，GDP尚未过万亿，自身还没有壮大起来，走强省会与强首府路线更妥当，先把省会与首府的武功练好，等到能打时，才是寻求均衡的时机。

有些地区，已经醒悟。

比如江西。江西在今年发布的“十五五”规划中，没有再提省域副中心。

同时，江西在最近召开的落实省会引领战略推进南昌实体经济高质量发展大会，明确强省会战略。

该会议明确提出：

省会强则全省强，省会兴则全省兴。

全面提升省会综合实力和发展能级；

南昌要坚决扛起主责、当好主角，全面拉升工作标杆，切实彰显省会应有的担当。

甘肃也如此，去年甘肃明确提出了强兰州战略，且在今年发布的“十五五”规划中不再提省域副中心。

THE END