2025年11月，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放 推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号），首次在国家层面对场景培育和开放作出系统部署，明确5方面22类重点领域，并要求“政府机关、事业单位和国有企业要强化示范引领”。截至目前，全国已有逾百个城市、园区开展场景创新相关工作，合肥、成都、杭州、无锡、呼和浩特、唐山等城市形成了各具特色的实践样本。场景工作正在从“新鲜事”变成“必答题”。但我们发现，多数地方的困惑高度相似，清单发了没下文，对接会开完就散场，场景项目最后做成了普通采购。问题出在哪？我们的判断是：地方政府开展场景工作，要在懂场景的基础上，围绕“挖掘发现、激活场景资源”和“对接培育、深化场景合作”两个核心来进行布局推动。

一、场景进入规模化部署、规范化组织、精细化培育阶段

观察近几年的政策与实践，场景培育已渡过以发布城市机会清单为代表的1.0阶段、以促进供需对接为代表的2.0阶段，进入以培育新兴产业和未来产业为导向、深化场景验证实践为核心的3.0阶段。从趋势看，呈现规模化部署特征。全国已有100多个城市、园区布局场景工作，2025年新增数量占到近三年的65%，场景工作从少数城市的先行探索变成面上的普遍布局。从流程看，呈现规范化组织特征。2023年到2025年，各地陆续发布场景相关的文件和清单，“需求能力征集—供需对接—场景落地—场景评估—场景推广”的工作流程基本成型，场景促进中心等行政力量配备到位，清单也从“一张清单”走向“多张清单体系”。从落地看，呈现精细化培育特征。聚焦单一产业、单一领域发布清单，场景公司等市场化运作主体登场，场景工作从“广撒网”转向“深培育”。

图1 场景发展三阶段

二、到底什么是场景？

场景工作不是泛泛的“应用领域”，也不是简单的“示范项目”，而是一套有明确定义、明确对象、明确主体的政策工具。认知不牢，后面所有动作都会变形。

国办发〔2025〕37号文开篇即给出权威界定：“场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁。”可以用三个比喻来把握它的定位。它是试验场，是新技术新产品走出实验室、进入真实世界的第一站。比如当前具身智能机器人的关节模组及零部件“百花齐放”，但可规模化商用的机器人在精度、轻量化、扭矩、响应速度等指标上如何逼近最优解，要靠真实情境来验证定型。它是加速器，让技术从“可能有用”变成“马上有用”。为航空航天研发的碳纤维，早期贵到“用不起”，靠钓鱼竿、高尔夫球杆等发烧友市场以小市场高价格摊薄成本，工艺成熟后再反哺航空航天和风电叶片的规模应用。它也是试金石，检验制度政策、管理规则和监管体系。京东在农村用无人机开展低空物流末端配送，验证的不只是无人机本身，更是一套低空物流体系的建设标准。

这正是场景区别于传统“中试基地”的关键：中试只验证技术产品本身，场景是“社会性中试”，在真实需求环境中同时验证基础设施、商业模式甚至是制度政策，是“技术产品＋商业＋制度”三位一体的验证。

理解了场景是什么，也就看清了什么是假场景。最常见的是采购型假场景，把实验设备、软件平台的采购订单包装成场景，技术成熟、模式清晰、无需验证即可推广的项目，本来就不构成场景工作对象。其次是展示型假场景，建个“示范中心”只供考察接待，以“观摩点”替代“验证点”。再次是机会型假场景，机会清单、城市清单里写着投资额、落地产能，实质是招商项目推介，而真场景的准入标准是技术匹配度，不是投资规模。最隐蔽的是空壳场景：方向没错、需求真实、逻辑也通，但制度条件不具备，无法真正开展验证。自动驾驶场景发布了，路权法规还是空白；低空经济场景发布了，空域还没获批；数据场景发布了，确权规则仍然缺失。

很多地方会问：我们没有量子、具身智能那样前沿的技术，还有场景可做吗？这恰恰是认知误区。37号文说的“新”，对地方而言可以理解为“需要通过真实环境验证才能突破商业化障碍”，而非苛求“技术本身必须前沿”。狭义的新是绝对新，广义的新是相对新——换一个参照系，老技术也能长出新场景。前沿突破型对象尚未大规模商业化，需要“首试首用”破解“0到1”；业态创新型对象技术成熟、但组合和模式是新的。还有潜力转化型对象，技术上已经验证可行、商业化却没有成功，需要场景打开采购与规模化的通道。判定原则用一句话表述：看“验证价值”，而非看“技术新旧”。

所以开展场景工作的第一步应该是识别真场景。一个对象值不值得纳入场景培育，需要识别几个“真”。第一是真需求，存在明确的痛点和使用主体，不是“为场景而场景”。第二是真环境，真实的生产现场、工作场所、生活空间（车间、港口、社区、医院、政务大厅），而非仿真环境。第三是真数据，在培育过程能够产生真实的验证数据、经验，反哺技术、产品、模式迭代，推动商业化。第四真用户，有实际的付费用户群体，可以形成商业闭环，培育新质生产力。

图2 场景案例 广义场景

三、场景工作怎么做？

（一）挖掘发现、激活场景资源

懂了场景，第二步是挖掘场景，把辖区内的场景资源找出来、盘出来。一个城市的场景家底，散落在四大板块：政府侧的政务服务、城市治理、公共安全、应急管理痛点，国企侧主业运营中降本增效与安全替代的需求，产业侧本地企业数字化转型和产业链协同的诉求，以及社会侧民生服务、消费升级、社会治理的需要。摸排要双向进行：一手摸需求，一手盘能力，把本地技术供给按产业图谱理清楚。摸清哪些领域强、哪些环节缺，再针对性培育，避免了盲目对接。

第三步是筛选场景。场景数量不是越多越好。资源多、场景杂，难免鱼龙混杂，这就需要甄别——建立一套评估把关机制，把伪场景、低价值场景挡在门外，让真正值得培育的对象进入清单。甄别的门道可以很细，但底线很清楚：需求要真实，不能“为场景而场景”；安全要可控，应急预案不能缺位；合规要过硬，不能触碰准入、数据安全和伦理的红线；供给要有着落，发出去的榜不能无人响应。

第四步发布场景清单。双向摸排和场景筛选的产出，是场景工作的基础设施：一张场景需求清单，一张场景能力清单，还可以加上“揭榜挂帅”清单，把场景需求变成可被看见的市场信号。

（二）对接培育、深化场景合作

找到了资源、列出了清单，只是完成上半篇。场景落地率的差距，不在发布环节，全在发布之后的培育。

第五步是开展具体场景策划。策划要围绕哪些细节展开？还是那三把尺子：可验证——用什么切口、在什么情境中、回答“行不行”；可复制——验证成功后向哪里推广、怎么推广；可持续——由谁运营、靠什么模式活下去。以我们为西部某区策划的“房车改装、露营、文旅综合场景”为例：依托商务部等9部门“汽车后市场17条”政策和本地房车改装产业基础，先瞄准电竞赛事观赛群体的赛前赛后住宿游玩需求，用一场比赛跑通“标准—改装—租赁—OTA—露营地—用户”的全链条，验证初步商业闭环能不能成立；再从电竞扩展到泛赛事和文旅路线，验证哪些适合、为什么适合；最后把验证成果固化成可输出的标准，完成“从经验到方案包”。极窄切口验证、逐步扩面复制、标准固化输出——这是场景策划的一般范式。同时要把“关系人”找齐。每个场景都有五类主题：业主单位开放场景；技术供给方来揭榜；运营方负责长期运营；根据受益方设计商业模式；监管方负责安全合规。宁波舟山港的空箱查验场景里，业主是开放查验业务的港口集团，供给方是宇树科技的机器狗，运营方是港口与技术服务方联合体，受益方是港口作业效率与安全，监管方是港口安全与设备准入部门。主体有缺位，场景必然断链——缺了运营方，验证完就荒废；缺了监管方，数据和安全随时踩线。

第六步是实质培育，政府的角色从“撮合”转向“保障”。要素要跟着场景走：场地——合肥把原骆岗机场改造成12.7平方公里的全空间无人体系示范场，引育科创企业超500家；资金——成都设立50亿元AI产业基金，首台套保险补偿累计支持2975个保单、安排资金135.7亿元；再加上电力、算力、数据、人才，场景缺什么补什么，让“场景需求—企业能力—要素资源”三方精准匹配。

四、布局推动建议：从“两个核心”到“两个生态”

两个核心要持续转起来，靠的不是某个部门的临时动作，而是两个生态的系统性支撑。

一是场景开放生态。围绕区域场景培育的工作全局，打造资源开放、能力供给、政策支持、要素充沛的生态：动态维护场景资源与技术产品图谱；以场景政策引导、鼓励资源开放，编制场景清单；以规则制度解决开放权限、合规、标准制定等问题；以要素匹配保障解决方案实施所需的电力、数据等要素。

二是场景运营生态。围绕具体场景的打造，提供专业化运营服务：场景策划，识别相关主体、提供整体方案设计；供需对接，组织对接会、评估评审等活动；场景落地，针对具体场景确定项目招引、企业服务、企业培育；专业服务，聚焦场景建设的资金、金融数据等需求提供支撑。

两个生态背后是组织与能力保障。机构上，“机关处室＋工作专班”负责政策设计与统筹协调，“场景公司”负责清单运营与市场化撮合，“场景促进中心”负责公共服务，再招募金融、法律、检测认证、算力中心等机构作为“场景合伙人”。合肥“处室＋专班＋公司＋中心”政企双轨、杭州“数据集团出资＋市场化运营”、无锡“市级促进中心＋8个区级分中心”，路径各异、逻辑相同。能力上抓四个关键：需求挖掘能力，把真痛点挖出来、写清楚；产业理解能力，把“技术语言”翻译成“场景语言”；清单设计能力，把需求转化为颗粒度适当的清单条目；组织撮合能力，把对接会开出实效、把落地进展跟到底。

结语

归根结底，场景工作的推动标志着地方政府经济治理方式的一次转变：从“给政策、给土地、给补贴”的要素让利，转向“给机会、给订单、给验证场”的机会开放。城市本身，就是新技术新产品与新业态应用最大的试验场。

建议各地参考“建机构、出清单、设主体、促对接、强培育、立标杆、重评估、抓反馈”的路径，结合本地资源禀赋因地制宜推进。谁先把场景资源系统地挖掘出来、开放出来、配置起来，谁就能在新质生产力的培育中抢占先机。

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