上周，巴基斯坦政府在开伯尔-普什图省宣布进入紧急状态，并由省长直接治理。这个以普什图人为主的省份与阿富汗接壤，长期以来深受边境另一侧局势的影响。开伯尔-普什图省的动荡在20世纪80年代愈演愈烈。当时，齐亚·哈克将军领导的政府在美国和沙特阿拉伯的资助下，将巴基斯坦变成了反苏联阿富汗伊斯兰主义武装的行动基地。1988年苏联撤军后，巴基斯坦转而支持阿富汗塔利班。

塔利班于1996年在喀布尔掌权。即便2001年美国推翻了塔利班政权，巴基斯坦依旧为其战斗人员提供庇护，以对抗美国支持的喀布尔新政权。2007年，巴基斯坦塔利班运动兴起。阿富汗塔利班与巴基斯坦安全机构保持联系，同时与巴基斯坦塔利班运动在意识形态上也有交集。当巴基斯坦塔利班运动在国内发动残酷袭击时，阿富汗塔利班却始终袖手旁观。

尽管巴基斯坦军方在2015年至2017年间发动大规模攻势，迫使巴基斯坦塔利班运动流离失所，巴方仍相信阿富汗塔利班是“好塔利班”，掌权后会继续与巴基斯坦结盟；而巴基斯坦塔利班运动则被视为“坏塔利班”。这种策略的幼稚显而易见。

在巴基斯坦正义运动执政期间，政府开始安排逃往阿富汗的巴基斯坦塔利班运动人员返回国内。他们几乎未受到任何限制，得以保留武器并重新集结。这是国家及当时政府的又一次幼稚之举。数十年来，巴基斯坦对阿富汗塔利班和巴基斯坦塔利班运动的政策反复无常，使开伯尔-普什图省深陷安全困境。如今在该省实施紧急状态，问题在于，特别权力能否纠正长期存在的战略失误。

2021年阿富汗塔利班重掌政权、2022年伊姆兰·汗下台后，巴基斯坦塔利班运动掀起新一轮暴力袭击，主要集中在开伯尔-普什图省。该组织意识到，伊姆兰·汗下台后，新的军事领导层可能改变政策，而这种变化确实发生了。如今，巴基斯坦联邦政府和军事领导层指责由正义运动主导的开伯尔-普什图省政府庇护巴基斯坦塔利班运动成员。同时，“好塔利班”与“坏塔利班”的策略已彻底崩溃：喀布尔的阿富汗塔利班政权拒绝阻止巴基斯坦塔利班运动发动袭击，并开始与印度发展关系。

巴基斯坦政府和军事领导层认为，在开伯尔-普什图省实施紧急状态将使正义运动主导的省政府靠边，为对巴基斯坦塔利班运动展开决定性军事行动铺路，这样更有效地应对巴方所称由阿富汗塔利班和印度支持的代理人。

紧急状态常被视为对民主制度的损害。确实如此，但也可以从另一个角度看待。政治学家、法律学者和经济学家长期以来指出，结构性紧急状态往往能推动制度发展。历史上，紧急状态曾打破僵化的官僚体系、克服立法僵局、约束政治化的安全机构，并调动国家能力，促进经济发展、遏制安全威胁。

法律学者巴拉克里希南·拉贾戈帕尔在《紧急状态的政治经济学》中指出，经济和国家安全危机历来促使各国集中管理财政、理顺劳动力市场，并建立更具韧性的公共安全网。美国社会学家曼库尔·奥尔森也认为，紧急状态能够瓦解既得利益集团，这些集团会拖慢经济增长、助长社会动荡。

印度总理英迪拉·甘地于1975年至1977年宣布实施为期21个月的紧急状态，这是一个鲜明的历史例证。此前，印度正经历严重的经济滞胀：全球石油冲击推高通胀，工业罢工不断，政治暴力频发。美国法律史学家格兰维尔·奥斯汀的记述显示，紧急状态期间，行政权力集中使政府得以推行“20点计划”，并严厉打击囤积和罢工。严格执法迅速压低通胀、提高工业产量，也提升了纳税遵从度。针对国家和政府的暴力活动同样显著减少。

20世纪50年代，朝鲜战争结束后，韩国实施紧急状态，国家规划者由此得以启动以出口为导向的快速工业化，使这个饱受战争摧残的国家成为全球经济强国。美国政治学家克林顿·罗西特指出，临时紧急权力是一种必要机制，目的正是在生存受到威胁时维护宪政秩序。罗西特认为，管理得当的紧急权力非但不会摧毁法律框架，还能让民主国家在不永久侵蚀宪政秩序的前提下采取果断行动，恢复秩序。

新加坡独立初期的安全紧急状态促成了精简的行政和司法框架，为其打造全球最稳定、犯罪率最低、商业环境最可靠的法律环境之一奠定基础。奥斯汀指出，印度历次国家紧急状态最终促使司法机构完善宪法保障，例如确立“基本结构原则”，以平衡行政部门的紧急权力与公民自由。这种制度完善能在危机结束后建立持久框架，降低日常犯罪率，并明确法治标准。

紧急状态还赋予政府行动上的灵活性，使其能够瓦解复杂的地下网络、切断资金渠道，并恢复国家对失控地区的主权。美国政治学家布鲁斯·霍夫曼在《恐怖主义内幕》中指出，反恐行动需要灵活应变，而常规时期的行政框架很少能提供这种条件。紧急状态有助于各部门实时共享情报、迅速部署力量，大幅压缩武装组织的活动空间。

巴基斯坦在开伯尔-普什图省援引宪法第232、234和235条宣布紧急状态，体现了这一机制的当代运用。此前，由于伊斯兰堡联邦政府与正义运动主导的省政府在军事打击行动上立场不一，该省的反武装组织行动陷入机构协作僵局。

巴基斯坦学者哈桑·阿斯卡里·里兹维指出，紧急干预是国家重新掌控动荡地区的重要机制。将行政权力置于联邦政府主导之下，有助于联邦政府推动军事力量与地方警察共享情报，排除针对武装组织定点攻势面临的政治阻力，并将省级预算资源直接转向边境安全和反武装组织基础设施建设。

一个经典的实证参照是秘鲁在20世纪90年代初采取紧急措施。这些措施赋予执法部门特殊法律工具，使其得以抓获臭名昭著的武装组织领导人阿比马埃尔·古斯曼，并有效瓦解其领导的暴力组织“光辉道路”。

类似地，法国2015年实施紧急状态后，建立了综合反恐情报数据库，并赋予行政搜查权，永久提升了国家挫败恐怖袭击阴谋的能力。英国在20世纪70年代和80年代与爱尔兰武装组织冲突期间实施的安全措施，后来也被纳入《2000年反恐法》等永久性制度框架。

对开伯尔-普什图省实施紧急状态和省长治理的反应并不意外。与其像社交媒体上的常见做法那样一概否定，不如持续跟踪和评估由此带来的新局面。对国家和政府而言，重要的是从过往经验中吸取教训：紧急状态不仅曾帮助理顺经济、遏制暴力，也可能从长远看推动民主制度得到加强。