城镇职工基本养老保险的社会统筹部分，主要采取现收现付模式。当期在职人员缴费，主要用于支付当期退休人员养老金。因此，制度需要持续吸纳新的缴费者。

把这一点放进“数据找人”的政策背景中，社保扩面的逻辑便很清楚：它既是扩大保障覆盖面，也是在补充社保基金现金流。

社保为什么急需扩面

截至9月底，全国基本养老、失业和工伤保险参保人数分别达到10.79亿、2.51亿和3.27亿。“十五五”时期的目标是，基本养老保险参保率稳定在95% 以上，失业保险参保人数达到2.55亿，工伤保险达到3.45亿。扩面重点是灵活就业人员、农民工和新就业形态劳动者。

传统劳动关系下能够参保的群体，覆盖率已经较高。新增空间主要来自就业关系不稳定、收入波动较大的劳动者。

扩面的另一面，是养老基金面临持续压力。社科院精算报告预测，考虑延迟退休、全国统筹等改革后，城镇职工基本养老保险基金可能于2036年出现当期收不抵支，累计结余可能于2044年耗尽。另一项结合2025年延迟退休政策的研究则认为，企业职工养老保险基金可能在2029年首次出现赤字。预测时间不同，但都指向同一趋势。

财政补贴已经成为社保基金的重要支撑。财政部预算数据显示，2025年全国社会保险基金财政补贴收入为29115.23亿元，同比增长10.8%。浙江省2026年预算说明也提到，企业职工基本养老保险基金当年收不抵支，需要动用滚存结余。辽宁、吉林、黑龙江等地，则是全国统筹资金的主要净流入地区。

压力还会随着人口结构变化继续增加。2025年末，全国参保职工39457万人，离退休人员15215万人，抚养比约为2.59∶1；十年前约为3.3∶1，20世纪90年代制度建立初期约为7∶1。社科院预测，到2060年，潜在支持率可能降至1；若只计算实际缴费者，可能进一步降至0.89。

缴费者减少，领取者增加，成为社保扩面的直接背景。

参保负担与待遇预期不匹配

目前的主要问题，不只是法定费率，还包括缴费基数下限不断上升。2019年，城镇职工基本养老保险单位缴费比例统一降至16%。但灵活就业人员通常需要自行承担20% 的养老保险费。

以北京为例，按2025年度缴费基数下限计算，灵活就业人员每月养老保险缴费约1432.4元，而当地最低工资为2540元，养老缴费相当于最低工资的一半以上。

与此同时，待遇测算复杂、收益预期不清晰。养老金计发公式虽然公开，但普通参保人很难据此判断自己缴费多年后能领取多少。缴费义务清楚，未来收益却不够直观，削弱了部分群体的参保意愿。

人社部2025年3月摸底数据显示，职工养老保险断缴人数超过4200万，灵活就业人员断缴率达到38%。部分人停止缴费，部分人按最低基数缴费，还有人转向待遇较低的城乡居民养老保险。

这说明，仅靠行政动员扩大参保，并不能解决持续缴费问题。

不同群体的养老待遇差距明显

养老保险不仅存在可持续性压力，也存在待遇差距。目前，机关事业单位、企业职工和城乡居民养老保险在筹资方式、财政支持和待遇水平方面仍有明显差别。区域经济和财政能力差异，又进一步扩大了群体之间的待遇鸿沟。

据相关公开数据，2025年城乡居民月均养老金约287元，城镇职工月均养老金约3498元，相差超过12倍。机关事业单位退休人员还可能享有职业年金等补充保障，而多数城乡居民主要依靠基础养老金维持基本生活。

待遇差距会影响公众对制度公平性的判断。新参保的灵活就业人员、农民工和新就业形态劳动者承担不低的缴费压力，但对未来待遇缺少稳定预期，也更容易产生“不划算”的感受。

“漏网者”并非不知道社保

全国灵活就业人员超过2亿，占就业人员近三成，但其中参加职工养老保险的比例仍然偏低。新就业形态劳动者约8400万人。社科院针对4200名平台就业人员的调查显示，参加职工养老保险者不足5%，另有部分人处于断保状态。

他们不参保或断缴，很多时候并非不知道政策，而是缴费能力不足。以月收入5000元左右的外卖骑手为例，在部分大中城市，每月社保缴费可能超过1000元。对于收入稳定的职工，这一负担尚可分摊；对于订单波动、收入不稳定的劳动者，则可能直接挤压当期生活支出。

相关平台就业调查显示，因缴费压力过大而断缴的比例达到22.6%。将传统劳动关系下的职工社保模式直接套用于灵活就业人员，未必符合其收入特点。

“数据找人”解决扩面，解决不了留存

所谓“数据找人”，是通过人社、税务、市场监管等部门的数据交叉比对，识别“已经纳税但没有参保”的企业，以及“有收入记录但没有参保记录”的个人，再通过电话、走访等方式推动参保。

例如，荆州市2025年推送扩面任务信息6.2万条，推动3.8万人新参保，任务数据准确率由80% 提高到93%。

从治理角度看，这是提高扩面效率；但从制度运行看，也意味着仅靠参保收益的吸引力，已经难以覆盖部分群体。

“数据找人”能够解决“找不到”，却解决不了“缴不起”“不划算”和“留不住”。如果缴费基数持续上升、待遇预期不清楚、不同制度间衔接不畅，即使通过行政方式把人纳入，仍可能再次断缴。

社保本质上是一份代际契约。今天的劳动者愿意缴费，是因为相信自己退休后也能获得稳定、公平的保障。这份信任来自规则透明、待遇可预期和制度公平，而不只是数据系统和行政动员。

扩面之外，还要改革缴费和分配机制

扩大灵活就业人员、农民工和新就业形态劳动者的保障范围，方向没有问题。但要让参保者愿意长期缴费，还需要降低制度门槛。

· 根据收入波动设置更灵活、可承受的缴费基数

· 建立平台企业、用工方和劳动者共同筹资的机制

· 提高统筹账户收支和待遇测算的透明度

· 完善不同养老保险制度之间的转移衔接

· 将更多财政补贴用于提高低待遇群体的保障水平

社保扩面不能只把新增参保者视为基金现金流来源。只有让制度真正回应他们的保障需求，才能从“找到人”走向“留住人”。